[민들레 들판] 지역공공은행으로 ‘공익금융’ 구현하자

경기도 파주시가 지난 15일 국회의원회관에서 파주형 지역공공은행에 관한 토론회를 개최했다. 화폐민주주의연대의 공동대표로서 그동안 지역공공은행 특별법안 제정에 관여해온 서익진 경남대 명예교수의 토론문(수정본)을 필자의 승낙을 얻어 게재한다 (편집자 주).

인지도 낮으나 찬성률 높은 현상 잘 살펴야

미국, 금융 제국이자 금융 공공화의 선두 주자

이미 유명한 소식이지만 최근 미국의 뉴욕시 새 시장으로 선출된 맘다니(Mamdani)는 뉴욕시립은행이라는 지역공공은행을 강력하게 추진하고 있으며, 뉴욕의 시민사회단체들의 지지를 받고 있다는 사실입니다. 뉴욕시 하원은 1975년에도 공공은행 설립을 시도한 적이 있는데 월가의 반대로 인해 상원에서 통과되지 못해 무산된 적이 있습니다. 현재 미국에서는 캘리포니아주와 로스앤젤레스시에서 공공은행 설립을 추진 중에 있으며, 상당수의 다른 주들에서도 이를 검토하고 있는 것으로 알려져 있습니다.

미국에서 공공은행 설립 운동은 100년의 역사를 자랑하는 노스다코타주립은행(BND)의 놀라운 성과에 동기가 부여되었고, 갈수록 심각한 문제를 제기하고 있는 월가 민간은행들의 전횡에 의해 조장되고 있는 것으로 보입니다. 어쨌든 세계 금융을 지배하는 금융 제국 미국에서 일어나고 있는 이러한 움직임이 전 세계 각국에 미치는 영향이 갈수록 커질 것으로 예상됩니다.

파주형 지역공공은행에 관한 여론조사가 주는 함의

토론회에서 파주시가 배포한 파주형 지역공공은행에 관한 여론조사 결과 보고서는 몇 가지 중요한 현실을 잘 보여줍니다.

첫째, 지역공공은행에 대해 들어보았거나 알고 있다고 답변한 시민이 약 20%에 그친다는 사실입니다. 이로부터 지역공공은행 문제가 대중적 관심사로 부각되려면 더 많은 토론과 홍보를 통한 공론화의 필요가 크다는 점을 알 수 있습니다.

둘째, 응답자 중 찬성이 70.0%, 반대가 8.5%로 나타나 지역공공은행을 알고 있는 사람이라면 대부분이 찬성한다는 사실입니다. 고무적인 사실입니다.

셋째, 찬성의 이유로는 서민, 금융소외계층, 소상공인, 영세기업, 자영업자 등에 대한 저금 대출 지원이 49.5%, 지역 주민과 기업 대출을 통한 지역경제 활성화가 32.1%, 지역 인프라 등 공공사업 자금 지원이 17.2%로 나타났습니다. 이로부터 지역공공은행은 주로 ‘금융 배제’ 현상을 해결하고 지자체의 공공사업을 위한 자율적인 재정 확충을 위한 수단이 될 것이라는 올바른 기대가 있음을 알 수 있습니다.

넷째, 반대 이유로는 손실에 의한 시 재정 부담(40.7%), 전문성 부족으로 안정적 운영 어려움(21.8%), 기존 금융기관과의 불필요한 경쟁(18.9%), 운영 독립성 확보 곤란(10.6%)으로 나타났습니다. 이로부터 시민들이 정보 부족으로 지역공공은행에 관한 오해가 크다는 사실을 짐작할 수 있습니다. 특히 공공은행은 손실을 피할 수 없다는 선입견과 은행업은 전문성을 요구한다는 잘못된 인식이 그러합니다. 이 점은 첫 번째 사실, 즉 지역공공은행의 공론화 필요성을 지지합니다.

지역공공은행은 이중의 목적을 추구한다

지역공공은행의 목적이 금융 공공성의 구현에 있음은 당연합니다. 그런데 여기서 공공성은 두 가지 측면을 가지고 있습니다. 하나는 금융 배제의 극복이고, 다른 하나는 지자체의 재정력 강화입니다.

첫째, 금융 배제는 민간 영리 금융기관이 추구하는 사적 이윤의 극대화를 위한 대출 행위가 초래한 결과입니다. 이른바 ‘시장실패’입니다. 배제의 대상에는 두 부류가 있습니다. 한 부류는 금융 약자입니다. 지역의 중소기업, 벤처기업, 영세사업자, 학생, 노동자, 농민, 저신용자 등이 은행신용에서 배제되고 있습니다. 지역공공은행은 무엇보다 이들을 위한 호혜적 대출을 할 수 있고 또 해야 합니다. 다른 한 부류는 사회적 가치를 생산하는 부문입니다. 예를 들어 기후 변화 대비 재생에너지, 사회적 경제 부문, 농수산임업 등이 있습니다. 예를 들어 창원시 소재의 한 중소기업이 공장 지붕에 태양광 발전 패널 설치 비용을 대출받고자 은행에 신청했으나 거절당했다는 말을 들은 적이 있습니다. 태양광 발전은 사회적, 환경적으로 필요한 사업이고 판로 보장과 수익이 예상되는 분야인데도 은행이 왜 거절했는지 이해가 가지 않았습니다. 지역공공은행이라면 달랐을 것입니다.

금융 배제 현상은 민간 영리 은행의 대출 기피로 인한 시장실패가 창출하는 틈새 부문이므로 민간은행과의 경쟁은 없을 뿐만 아니라 공공 주체인 지역공공은행이 당연히 수행해야 할 역할입니다. 이는 마치 공교육이 존재하고, 공공의료가 존재하는 이유와 동일합니다.

둘째, 지역공공은행은 이러한 호혜적 및 사회적 목적만을 위한 것은 아닙니다. 이 목적만 달성하기 위해서라면 지역신용보증기금과 여타 공적 기금의 조성 및 활성화를 통해 충분히 할 수 있는 일입니다. 이 기관들이 이러한 역할을 제대로 수행하지 않고 있다는 게 문제입니다. 어쨌든 엄밀한 의미의 ‘은행’까지 만들어야 할 이유는 없을 것입니다. 지자체 주도/소유 ‘은행’이 필요한 이유는 사실 지역경제와 지역사회가 필요로 하는 다양한 인프라의 건설 및 유지관리는 물론 현 정부가 추진하는 기본사회 실현을 위한 재원을 지방정부 스스로 조달함으로써 ‘지역의 재정력’을 강화하는 데 있습니다. 주택, 교통, 지역 특화 및 지역 미래 먹거리 산업, 문화, 관광 등 공공자금이 필요한 곳은 많습니다. 게다가 은행은 상기 호혜적 및 사회적 대출도 훨씬 용이하게 수행할 수 있습니다.

이 부문은 기존 은행업계와 경쟁하는 부문입니다. 그래서 지역공공은행은 일정 금액 이상의 대출/투자 사업에 대해서는 프로젝트 파이낸싱에 참여하거나 민간은행과 컨소시엄을 형성해 협력 대출을 할 수 있습니다. 이 경우 오로지 민간이 주도하는 경우에 비해 턱없는 금리 적용이나 지나친 상환 조건을 제시할 수 없도록 만들 수 있습니다. 민간은행이 제공하는 프로젝트 파이낸싱에 적용되는 높은 금리를 생각해 보십시오. 소규모 대출의 경우에는 지방은행이나 공동체 금융기관(금고나 조합 등)의 대출 보증을 서는 방법도 있습니다. 이와 관련하여 도 단위 지역공공은행이 설립된다면 지역신용보증기금 등 기존의 공적 보증 기관을 흡수해 별도로 운영할 때보다 비용도 축소할 수 있습니다.

이러한 목적과 관련하여 핵심적인 사안이 이른바 은행의 ‘신용창조’ 권한입니다.

지역공공은행도 신용창조 권한을 행사할 수 있다

이 쟁점은 기존의 지역공공은행 특별법안의 준비 과정에서 충분히 주목을 받지 못했다는 느낌이 있습니다. 그리고 ‘화폐 민주주의’라는 문제의식과 연관됩니다.

먼저 밝혀둘 사항은 은행은 대출할 때 자신의 돈이나 예금자의 돈이나 중앙은행에서 빌린 돈을 대출하는 것이 아니라는 사실입니다. 그럼 누구의 돈을 빌려주느냐? 어느 누구도 가지고 있지 않는 새 돈을 만들어 빌려주고 이자를 받습니다. 이를 ‘신용창조’라 부릅니다. 정확히 말하자면, 신용창조란 신용(은행이 차입자의 상환 약속을 믿는 것+차입자가 예금의 현금 태환이라는 은행의 약속을 믿는 것)을 바탕으로 새 돈을 창조해서 대출한다는 사실을 지칭합니다. 은행은 존재하지 않던 돈을 만들어 빌려주기 때문에 대출한 만큼 유동성(예금)을 확보해야 합니다. (사실은 한국은행의 준비금도 확보해야 하지만, 논의를 단순화하기 위해 이 점은 생략합니다.) 은행들이 예금 유치 경쟁을 하는 것은 대출 자금 확보를 위해서가 아닙니다. 대출로 창조한 예금의 인출이나 계좌이체에 대비하기 위해 거꾸로 예금을 확보하지 않을 수 없기 때문입니다. 여기서 중요한 것은 은행은 사후에 일정한 유동성을 확보할 수 있다면 얼마든지 먼저 새 돈을 만들어 대출할 수 있다는 사실입니다. 대출받은 주체가 만기에 무사히 상환하면 이 돈은 은행 장부에서 삭제되어 소멸합니다. 이러한 화폐의 ‘창조-대출-상환-소멸’ 과정은 사실 도박에 가깝지만 경제가 제대로 돌아가는 한 실패할 우려는 거의 없습니다. 더욱이 대출이 생산적인 용도에 주입된다면 이러한 도박의 성공률은 더욱 높아집니다.

신용창조 기법은 성장하는 경제를 위해서는 불가결한 기능입니다. 미래의 생산물(또는 생산성)을 지금 당장 지출할 수 있는 화폐로 만드는 기법이기 때문입니다. 이것이 없다면 투자 행위는 어려워집니다. 나중에 대출금을 상환하게 해줄 제품을 생산하는 데 필요한 노동력과 자재의 구입에 미리 지출할 수 없기 때문입니다. 요컨대 새로 창조된 돈이 투자와 생산을 가능하게 만들어주고 시장에서 생산물을 구입할 수요를 만들어줍니다. 이처럼 새 돈은 경제 전체를 통과하면서 거래를 성립시킨 뒤 최종적으로 상환을 통해 은행으로 되돌아와 소멸됩니다.

이처럼 경제의 혈액 역할을 하는 돈의 창조와 배분 권한을 현행 시스템에서는 민간 영리 은행만 수행하도록 되어 있습니다. 이러한 막중한 역할을 지방정부와 같은 공공 주체가 수행하면 안 되는 이유가 무엇일까요? 지방정부가 만드는 공공은행은 바로 이러한 신용창조권을 지역의 공익과 공공선을 위해 사용할 수 있습니다. 이것이야말로 지역공공은행의 궁극적인 존재 이유라고 생각합니다.

이로부터 지역공공은행이 지자체 금고 역할을 해야 하는 이유가 나옵니다.

지역공공은행은 공공자금의 금고여야 한다

지역공공은행은 지방정부 등 지역 내에 존재하는 모든 공공기관의 예산과 공공기금을 보관하고 관리하는 금고 역할을 해야 합니다. 예를 들어 중앙정부의 금고는 한국은행입니다. 한국은행은 명실상부한 공공은행입니다. 지역공공은행이 존재한다면 해당 지방정부(광역 및 기초 지자체)의 금고 역할을 하는 것은 당연한 일입니다. 중앙정부든 지방정부든 모든 예산은 국민의 세금이자 공공자금이기 때문입니다. 요컨대 “각자의 것은 각자에게, 모두의 것은 모두에게”, 즉 “사적 돈은 민간은행에게, 공적 돈은 공공은행에게”입니다.

그러나 이러한 당위적인 이유 외에 기술적인 이유도 있습니다. 그것은 무엇보다 은행의 신용창조 기법 때문입니다. 앞서 말했듯이 은행은 대출액의 일정 비율에 해당하는 유동성을 예금으로 확보해야 합니다. 그런데 지역공공은행이 주민의 예금을 확보하기는 쉽지 않습니다. 공공은행은 그 목적상 민간은행보다 싼 금리의 대출이나 상대적으로 위험한 대출을 할 수밖에 없으므로 예금금리도 민간은행보다 높게 책정할 수 없습니다. 현금인출기 설치 등 다양한 편의시설을 제공하기도 쉽지 않습니다. 따라서 주민 예금 유치에서 경쟁력이 낮습니다. 지방정부 금고 유치로 예금금리가 가장 낮은, 즉 조달 비용이 가장 적게 드는 공공자금을 예금으로 확보하는 것은 공공은행의 존립을 좌우하는 사안입니다. 미국의 대표적인 지역공공은행인 노스다코타주립은행이 주 금고 역할을 하면서 일반 고객 예금을 수취하지 않는 이유의 일단이기도 합니다. 나아가 그럼으로써 민간은행과 예금 유치 경쟁을 하지 않아도 됩니다. 낮은 조달 비용은 낮은 대출 금리를 가능케 하고 수익성을 제고합니다.

그런데 이러한 금고 기능을 수행하기 위해서는 현행법상 제1금융권 은행의 자격이 필요합니다. 한국은행 준비금 계정을 개설할 수 있고, 한국은행 지급결제 네트워크와 은행 간 지급결제 네트워크를 사용할 수 있어야 하기 때문입니다. 그래야만 지방정부의 다양한 지출과 거래에 따른 지급결제 서비스를 제공할 수 있습니다.

지역공공은행의 강점은 노스다코다주립은행이 증명한다

금년에 미국에서 정부 셧다운(shutd own)이 발생했습니다. 연방정부는 물론 주정부들도 나름대로 셧다운을 피하지 못했습니다. 다른 모든 주들이 미국 연방정부의 저소득층 식비 지원 프로그램(SNAP; Supplementary Nutrition As sistance Program) 중단으로 예산 부족 사태가 일어나 공무원들이 무급 휴직을 하는 등 혼란을 겪었습니다. 그러나 오직 노스다코다주만이 셧다운을 피했습니다. 노스다코다주립은행의 자금으로 주정부 공무원들은 유급 근무를 계속했고, 연방 공무원 구제 프로그램(Furlou ghed Federal Employee Relief Prog ram)으로 약 100만 달러의 긴급대출을 했으며, 150만 달러 규모의 식량 지원 패키지를 도입했고, 농민 대상 부채 재융자 프로그램 개발해 고금리, 낮은 원자재 가격, 인플레이션에 대처할 수 있었다고 합니다. 이 모든 성과는 공공은행이 신용창조 권한을 회복했기 때문에 가능했습니다.

나아가 노스다코다주립은행은 미국을 대표하는 은행인 제이피 모건 은행보다 더 나은 성과를 올리고 있는데, 그 이유는 다음과 같습니다.

첫째, 비용상의 이점입니다. 은행 임직원 보수는 공공기관에 준거하고, 임직원의 특별 보너스 지급도 없기 때문에 민간은행의 높은 인건비에 비하면 인건비 부담이 상대적으로 매우 낮습니다. 지방정부 금고는 지방정부의 예금이며 이 예금에 대한 지불 이자는 가장 낮은 수준입니다. 지역 금융기관과 참여/협력 대출을 위주로 하므로 대출 개시 비용(loan origination costs)을 회피할 수 있습니다. 지방정부 예금은 유출입이 예상 가능하고 잔고도 안정적으로 유지되므로 예금 관리 비용이 적습니다. 이처럼 비용의 최소화가 가능합니다.

둘째, 지역공공은행은 보수적인 자금 운용을 통해 위험을 최소화합니다. 특히 투기성(특히 파생상품, 부동산) 투자나 대출을 하지 않기 때문에 투자/대출에 따른 위험을 극소화하고, 손실을 사전에 예방합니다. 그리고 생산적(GDP 창출과 관련된) 대출에 집중함으로써 상환 가능성을 높이는 대신 인플레이션을 조장하거나 거품을 형성하지 않습니다. 나아가 사실 마이크로 금융 등의 경험은 호혜적 대출 및 사회적 가치 대출의 대손 발생 위험은 생각보다 크지 않다는 사실을 보여주었습니다.

신용창조는 거버넌스(민관협치)를 요구한다

지역공공은행의 의사결정기구(이사회, 대출심의위원회 등)에 시민 대표의 실질적인 참여가 보장되어야 합니다. 공적 자금은 공공재이면서 동시에 공유재(commons)이기도 하기 때문입니다. 특히 일정 금액 이상의 대출/보증/투자/인수 관련 결정에 대해 그러합니다.

민관협치 거버넌스 체제는 무엇보다 지역공공은행이 지방정부를 대주주 또는 유일 주주로 하기 때문에 포퓰리즘으로 기울기 쉬운 선출직(시장, 도지사, 시도의원)의 입김으로 신용창조 권한이 남용될 위험을 예방하기 위해서 필요합니다. 그러나 그것은 이윤 추구적이고, 비생산적이며, 투기적인 자금 운용을 방지하고, 호혜적 및 사회적 가치 대출/투자를 보장하기 위해서도 반드시 필요합니다.

지방정부의 의지와 지역민의 지지만 있다면 특별법 없어도 가능하다

지역공공은행 특별법안은 진보당과 정의당 주도로 이미 지난 국회에 상정되었지만 회기 종료로 무산된 바 있고, 지금도 민주당 주도하에 작성된 법률안이 국회에서 검토 중입니다. 특별법은 지방정부 소유 공공은행의 설립 및 운영을 좀 더 용이하게 만들기 위해 은행법 등 기존 법률의 적용을 배제하는 데 목적이 있습니다. 우리가 보기에 은행법 등 법률 전체의 적용 배제가 아니라 관련 법률 등에서 자본금과 허가요건, 감독기관 등 불리한 조항만 적용하지 않는 것으로 하는 반면, 특히 특별법상 위반사항만 없으면 금융위는 무조건 허가하도록 규정함으로써 당국의 자의적인 판단과 금융 과두제의 로비 여지를 배제하는 조항과 지역공공은행은 지방정부와 공공기관들의 공공 금고여야 한다는 조항을 삽입하는 것이 중요합니다.

어찌 되었든 지역공공은행은 지자체 금고 역할과 지급결제 네트워크 활용이라는 두 조건을 충족하려면 제1금융권 은행으로 설립되어야 한다는 사실은 변하지 않습니다. 특별법이 통과되지 않더라도 현행법을 준수하면서 설립하는 것은 지금도 가능합니다. 물론 지역공공은행이 자신들의 이익을 침해한다고 잘못 생각하는 민간 영리 은행업계는 무조건 반대를 할 가능성이 농후합니다. 이는 미국에서 1975년 뉴욕시의 시도 좌절과 현재 LA시의 법안 처리 지지부진이 잘 보여줍니다. 그래서 지역공공은행의 당위성과 필요성에도 그 설립은 쉬운 일이 아닙니다. 그러나 최저 자본금 요건 250억 원 충족과 금융위원회의 승인을 획득하고자 하는 지방정부의 수장과 지방의회의 단호한 의지가 있고, 지역의 주민과 시민사회단체들의 강력한 요구와 적극적인 지지를 끌어낼 수만 있다면 불가능한 일도 아닙니다. 전 세계적으로 화폐 커먼화/민주화의 실현과 공공 금융의 부상이라는 새로운 시대가 다가오고 있기 때문입니다.

결론적으로 한국은행이 중앙은행으로서 경제 전체를 위한 공공 인프라라는 사실을 부정할 수 없듯이 지역공공은행은 지역의 경제와 사회를 위한 공공 인프라라는 사실도 인정해야 합니다. 공공에 의한 신용창조 권한의 행사는 민간에 의한 신용창조의 실패를 교정하는 데 그치지 않고, 오로지 공공에 의한 신용창조, 즉 국민주권화폐의 도입이라는 화폐 민주화의 궁극적인 목적을 지향하는 과정의 불가결한 한 단계라 할 수 있습니다.

서익진 경남대 명예교수, 화폐민주주의연대 공동대표

기사 제휴=시민언론 민들레 (https://www.mindlenews.com)