[이대복의 세계경제 Story] 한국 세관의 역사 ⓵...'국가가 선택한 제도' 차이

(조세금융신문=이대복 한국 FTA연구회 이사장) 일본의 관세역사 연구 학자인 조창홍교(朝蒼弘敎)는 저서 “세계의 관세사”에서 고대 그리스는 ⓵ 국토의 대부분이 산지이고 먹거리(농산물)가 부족하여 교역이 필요했고

⓶ 주조화폐의 유통 및 모험대부(보험제도)의 보급이라는 해상운송의 위험을 헷지해주는 제도적 기반이 구축되어 있었고,

⓷ 아테네의 해군력으로 지중해를 장악하고, 페르시아군을 격퇴하는등 국력의 지원으로 무역이 융성하였으므로, 징세 청부인이 징수하는등 관세제도가 발달했다고 설명하고 있다.

동양의 사상가 맹자는 기원전 372 – 289년 사람으로, 관세는 물자의 자유로운 유통을 저해하기 때문에 국가경제면에서 손해이고, 철폐해야 한다고 했고, 관소(세관)는 검사를 하되 세금을 거두지 않는다는 관소(關所)의 이상상(理想像)이 확립되어 있었다. 이에는 중국이 세계의 중심이란 생각이 기본에 깔려 있었다.

대다수의 중국 왕조들은 정복 왕조인 원나라를 제외하면, 지배층인 농촌 지주들의 성향이 해외진출·무역과는 맞지 않았다.

농업을 국가 경제의 기본으로 하기 때문에, 해외진출은 농업 노동력의 상실과 사회 생산기반의 훼손을 초래하고, 세금의 감소를 가져 온다. 해금령을 내려 중국인들이 바다를 건너가는 것을 엄격하게 금지하였고, 심지어 위반자는 사형까지 시켰다.

이러한 동북 아시아 지역 지배층의 관념 등으로 사무역은 원칙적으로 허용되지 않았던 환경하에서는 관세가 끼여들 여지가 없었다.

이것이 ‘동양에서는 왜 관세제도가 발달하지 않았나요?’ 라는 의문에 답을 제공한다.

생산잉여물이나 필요한 물품을 다른 공동체와 교환하는 것은 경제적 이득이 크고, 지배층에게는 국가 내부 성원들에게 다른 세계와의 소통 능력을 과시하는 좋은 대외활동이 되며, 선진문물을 받아들여 국가의 기반을 튼튼히 할 수 있다.

그러나 사회·경제 발전에 따라, 공무역만으로는 무역에 대한 그 당시 국가와 국민들의 수요를 다 충족하지 못하여 그 부족분을 채워주기 위하여 사행 및 국경(변경)을 통한 사무역이 증가하였고, 사무역의 증가와 행태에 대하여 국가가 제도를 갖추어 이를 통제·관리하려던 한국의 사례가 관세전문가의 눈에 띈다.

중국에서 군인으로 출세하고 돌아온 장보고가 신라 흥덕왕 3년(828년) 지금의 완도 지역에 설치한 청해진은, 그 당시 통일신라의 조선술과 항해술이 뛰어나 교관선이라는 무역선을 일본이나 중국의 무역상인들이 이를 이용하고 싶어 하였고, 청해진에서는 당이나 일본의 선박으로부터 통행세를 거두고 입출국 수속까지 했다는 일본승(僧) 옌닌의 일본 기록이 있다.

세관 제도의 원시적 형태이다. 그러나 정쟁의 패자이기 때문에, 장보고나 청해진에 대하여는 국내엔 기록이 거의 없고(예: 신라에 패한 가락국) 중국, 일본에 기록이 더 있을 것으로 추정된다. 우리가 원하는 기록을 찾게되면 한국 세관의 역사는 1200년까지 거슬러 올라가게 된다.

고려 시대의 벽란도는 섬이 아니고, 포구이다. 국제 무역항으로서, 수도 개경 인근 예성강 하구에 위치한 포구로서 조수간만의 차가 커 배 접안이 용이했으며, 수도와의 접근성 덕분에 무역 중심지로 발전하였다.

주로 中國宋나라와 무역을 하였는데 공무역과 사무역이 성행하였고, 일본, 동남아시아(태국, 베트남 등), 아라비아(대식국) 등 다양한 국가와 교류하였고, 비단, 도자기, 향료, 인삼, 나전칠기 등을 교역하였다. 아라비아 상인들은 고려청자 등을 유럽까지 수출하며 '코리아'라는 이름을 서방에 알렸다.

서양은 전문 무역업자들이 국가간 교역을 하고, 국가는 수출입 국경에서 관세 징수, 수출입 허가등으로 통제하였는데 비하여, 동양(동 아시아)은 국가가 국제적 교역의 주체가 되어 직접 교역하는데, 국가 간 외교 형식을 갖춘 사신의 왕래 과정에서 발생하는 교역이 되겠다.

국가 간에 조공(朝貢) 형태로 물품 교환이 공적으로 이루어지는 중화의식을 상징하고, 주변 각국이 중국에 진공(進貢)하면, 중국은 그것에 회양(回壤)하는 형태이다.

국가가 무역의 모든 것을 관장하겠다는 조공무역의 틀에서, 사무역은 원칙적으로 불허하였음에도 이 사신에 의한 공무역과 사신을 따라간 수행원, 역관등의 사무역의 무역량 비율은 3:7이었다고 한다.

또한 원칙 불허이던 사무역의 증가와 행태에 대하여 국가는 세관과 같은 제도 미비, 업무능력 부족으로 나중에는 통제·관리 불능 상태에 이르렀다.

실제로 사무역(밀무역)의 관리실태를 보면, 조선시대에 국경지대의 호시무역은 처음은 엄격한 국가관리 아래 그 무역품과 수량이 정해졌지만, 점차로 그러한 제약이 해이해져서 그 뒤 중강후시(中江後市)라는 사무역이 번성하였고, 이에 조선 정부는 1700년에 이르러 이를 폐지하였으나 그 대신 책문후시(柵門後市)가 성황을 이루게 되어, 이후 책문후시가 한·중간 교역의 주체가 되었다.

책문후시는 조선 정부의 일관된 통제와 단속 의지에도 불구하고 상인들의 끈질긴 요구, 의주부의 재원확보 요구 등에 의해 1755년에 마침내 책문후시를 공인하였고, 이후에도 논란 끝에 후시를 다시 폐쇄하기도 하였지만, 연행 사절의 경비 문제, 상인 세력의 성장에 따라 통제가 어려워지자 관세를 부과하여 공인할 수밖에 없었다.

관세청(管稅廳 혹은 管稅所)은 1814년(순조 14) 중국을 왕복하는 사신들에게 경비를 제공하기 위하여 의주부에 창설한 무역세 수납 담당 기관이었다.

홍삼 무역의 규모가 급격히 증가 하고 세입이 증가하자 ‘재무부의 바깥 창고(호조의 외고) ’라고 불리는등 역할이 컸으나, 징세는 의주 상인들에게 위임 하였던 바, 징세업무를 위임받은 의주 상인의 힘으로는 각 아문 · 궁방 · 영읍(營邑)의 탈세와 탈법을 막을 수 없어 40-50년간 걸쳐 탈세 행위가 만연해 세입(稅入)의 태반이 누실되는 등 재정이 악화되자, 1854년(철종 5)에는 관세청에 중앙 정부에서 임명한 감세관(監稅官)을 파견(사역원소속 역관)하니, 관세청 수입이 다시 증가해 그 잉여분을 자연스럽게 중앙 정부의 재정으로 활용했다.

1866년(고종 3)에 책문(柵門)에서 수입되는 물품 뿐만 아니라 북경에서 수입되는 물품에도 동일하게 과세(課稅) 하여 증가한 세수는 영읍에 배분했다.

관세청은 1874년 1월 '청전혁파령(淸錢革罷令)'을 정점으로 규모가 축소됐고, 1882년에 체결된 ‘조청상민수륙무역장정’의 발효로 1883년 폐지됐다.

현재의 시각에서 보면, 근대적인 관세 전반에 대한 인식 부족으로, 국내 산업을 보호 육성하는 기능을 활용 못하고, 일시적인 재정 수입 증대에만 관심이 있었고, 자금이 유동적이며 정부의 세입 체계 안에 포함되지 않았기 때문에 집권자의 정치 자금으로 이용되는등 부족함이 많았다.

1876년 개항을 기점으로 일본과의 교역이 증가하고, 관세청(오늘날의 세관이 아님)이 수세하는 책문 무역은 청나라와의 교역이 감소하면서 쇠퇴하였다.

또한 이 시기를 기점으로 사무역의 확대 추세 속에서 사·농·공·상(무역)의 기본 편제와 국가가 무역을 관장한다는 관념이 변화하기 시작하였고, 동시에 자유로운 사무역을 주축으로 하는 근대적인 세관제도가 자리잡기 시작하였다.

1883년 11월부터는 새로 체결된 한일통상장정이 발효됨으로써 개항 후 7년 간이나 지속된 무관세무역이 종식되었다.

역사상 그동안 무관세 체제로 있다가 강화도 조약 이후 관세 제도라는 것을 알게되어 일본과는 7년만에 무관세 체제를 종식시킨 것이다. 이에 대하여는 다음편(한국 세관의 역사⓶)에서 상세히 소개하려 한다.

일본의 경우에도, 1858년 안세이 5개국조약을 체결(미국인 ,러시아,영국,프랑스, 네덜란드)하였던 바, 최혜국대우, 치외법권, 완전한 자유무역의 내용으로 하여 관세징수권을 상실하였다가, 36년만인 1894년 무관세 체제를 종식시켰다. 7년만에 종식시킨 당시 조선 정부와 관료들의 능력과 비교된다.

2024년 노벨경제학상 수상자인 James A. Robinson 미국 시카고대 교수에 의하면, 지리적 요인이나 민족적 특성보다 국가가 선택한 제도의 차이가 경제발전 여부를 결정한다고 한다.

‘포용적(inclusive) 경제 제도’를 구축한 나라에서 경제성장과 국가 번영이 이뤄진다고보고, 반대의 경우로 ‘착취적(extractive) 제도’라는 개념을 제시한 로빈슨 교수의 견해와 이론에 필자도 동의한다.