[최연혁 교수의 '이제는 정치혁신'] (하) 중앙선관위의 환골탈태

<상편에 이어> 스웨덴 예테보리대학의 스태판 린드베리(STAFFAN LINDBERG) 교수가 진행하고 있는 V-DEM 민주주의 지수는 5개의 지수로 세계 각국의 민주주의 수준을 평가하고 있다. 민주주의의 질을 선거민주주의, 자유민주주의, 평등민주주의, 참여민주주의, 숙의민주주의로 구분해 평가하는 이 지수는 특별히 선거민주주의 질을 개별적으로 평가하고 있다.

앞에서 언급한 11단계의 선거과정 뿐 아니라 선거부정부패의 여부, 선거결과에 대한 패자의 인정정도, 사법적 절차 등까지 포함한 지표라 보다 선거의 전 과정을 평가하는 포괄적 자료로 사용할 만하다.

아래 그림에서 보여 주듯 우리나라의 선거 전과정의 질은 2000년대 초반까지 꾸준하게 향상되다가 2010년대 들어 빠르게 하강곡선을 그리다 다시 최근 21대 국회의원 선거, 그리고 2022년 민선8기 지방자치선거 전후로 상승과 하향을 반복하고 있다.

2024년 측정치에 의하면 1점 만점에 0.7 수준으로 다시 떨어졌다. 최근 꾸준히 지적되고 있는 부정선거에 대한 대두, 그리고 공직선거법 위법 사례와 1년 가까이 끌고 있는 선거재판의 기간을 반영한 결과라 할 수 있다. 21대 선거 이후 선거가 부정으로 치러졌다고 꾸준히 지적하는 경우가 많아지면서 국제적 지수평가에 부정적으로 작용하게 된다.

또한 공직선거법 270조는 "선거범과 그 공범에 관한 재판은 다른 재판에 우선하여 신속히 하여야 하며, 그 판결의 선고는 제1심에서는 공소가 제기된 날부터 6월 이내에, 제2심 및 제3심에서는 전심의 판결의 선고가 있은 날부터 각각 3월 이내에 반드시 하여야 한다"고 규정하고 있다.

이에 대한 해석을 흔히 '6·3·3 재판 강행규정'이라 한다. 하지만 선거재판을 담당한 판사들은 법정 처리 기한을 지키지 않는 경우가 잦았고, 사실상 사문화된 상태라 할 수 있다. 2022년 9월 기소된 이재명 더불어민주당 대표의 경우 첫 재판은 기소 6개월만인 2023년 3월에 열렸고 1심 재판 선고는 26개월 만인 2024년 11월 15일 나올 예정이다.

3심까지 최소 6개월을 포함시킨다면 2025년 5월까지 총 1년 8개월이나 걸리게 되는 셈이다. 1차 선거 후 3심까지 일사천리로 진행될 것인지도 불확실하다. 이와 함께 문재인 청와대의 울산시장 선거 개입사건은 2020년 1월 기소된 지 3년 10개월 만에 1심 판결을 선고했고, 이은주 전 정의당 의원도 지난 2020년 10월 공직선거법과 정치자금법을 위반한 혐의로 기소됐지만 1심 판결은 2022년 12월에, 2심 판결은 11개월 만에 이루어졌다. 선거법에 명시한 6+3+3의 재판규정이 지켜지지 않고 있는 것이다.

전체 공직선거법 위반사건의 평균처리기간도 늘어나는 추세다. 재판 업무가 전산화된 2002년부터 2020년까지의 공직선거법 사건 1심 처리기간은 최소 49.4일(2006년)에서 최대 116일(2019년)까지 50일∼100일대를 기록하고 있다.

매년 평균 처리기간이 큰 폭으로 늘어났지만, 선거법이 정한 6개월의 시한을 넘긴 적은 한 번도 없었다. 하지만 2021년 1심재판 기간은 195.7일로 늘어났고 2023년에는 201.1일, 2024년 6월까지 288.2일로 크게 늘었다. 2심의 경우도 마찬가지다. 2024년 6월까지 2심 선거까지 243.4일이 걸렸다. 이 같은 추세는 공판중심주의 강화라는 법원의 의도에 따라 더 길어질 수도 있다.

선거재판의 장기화를 해결할 수 있는 방법으로 영국식 2인재판관의 특별재판소를 설치하던지, 스웨덴의 선거심사위윈회제도(Valprövningsnämnd, Election Review Board) 하의 7인 위원회 등을 두어 3-6개월만에 선거심사를 마치게 하는 방법도 검토해 볼 만하다.

이러한 개혁보다 더 현실적인 대안은 선거법 위반에 대한 재판에 관해서는 영국과 스웨덴처럼 단심제로 한 번에 끝나게 하는 방법이 있을 수 있다. 선거사범이 유죄가 확정되는 것이 임기기간과 비슷하게 된다면 국민의 세금으로 지급한 의원활동비 등의 경제적 문제 뿐 아니라 이 기간동안 범법자가 만든 법안의 실효성 문제 등 심각한 민주주의 문제가 발생할 수 있기 때문에 경종을 울리는 사안이다.

예테보리대학의 V-Dem 선거민주주의 지수는 이와 같이 선거결과의 불복종, 선거재판의 장기화, 그리고 중앙선거관리위원회의 정치적 영향 등이 반영되고 있다고 할 수 있다.

선관위의 위헌성, 빨리 개선해야

선거관리 위원회는 선거관리 업무를 관장하는 행정기관이다. 그런데 현직 대법관이 위원장을 맡고 있는 것이 문제다. 시도선관위원장도 판사가 맡고 있어 사법권부에 속한 현직 법관이 행정기관의 수장으로 활동하는 기형적인 모습을 띠고 있다.

세계 어떤 나라도 현직 사법부 법관이 행정기관의 장을 겸직하는 경우는 없다. 사법부 소속으로 있는 법관이 행정기관의 수장으로 활동하려면 법관의 직을 내려 놓아야 하고, 그렇지 않을 경우 3권분립 정신을 해치게 된다.

예를 들어보자. 선관위의 핵심적 업무 중 하나가 바로 적발된 선거법 위반행위를 검찰에 고발조치하는 것인데, 고발이후 검찰이 기소하면 결국 관할지 배정 원칙에 따라 고발 주체인 법원장이 속하는 법원에서 재판하게 되어 스스로 고발하고 재판까지 하는 이상한 모양세가 된다.

누구도 자기의 사건에서 재판관이 될 수 없다는 법조계의 불문율을 깨는 상황이 된다. 이런 상황에서 법관은 사법정의를 실현하는 것이 목적인지, 아니면 고발한 행정기관장으로 자신의 사건을 판결하려고 하는지 분간이 되질 않는다. 결과적으로 재판의 공정성을 담보하기가 어렵게 된다. 헌법 정신으로 규정되어 있는 3권분립의 정신을 훼손해 우리나라 민주주의의 위상을 무너뜨리는 요소가 된다.

신뢰복원 후 세계적 선관위로 거듭나야

헌법 7장 제114조 "선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다"라는 규정에 따라 설치된 선거관리위원회가 만들어진 지 60년이 넘었다.

한국의 선거관리의 질 국제비교에서 나타났듯 세계적 수준까지는 이르지 못했다. 아마도 국제비교 자료에서는 세세히 밝히고 있지는 않지만 아마도 감사원과 국정원의 지적도 어느 정도 영향을 미쳤을 것이라 예상된다.

선관위를 대상으로 2023년 진행된 감사원 감사에서 선관위 간부 자녀 특혜 채용 의혹이 지적되었다. 제출 전 급하게 삭제한 하드디스크에서 2022년 감사에 대비해 5급 승진 심사 자료를 숨기는 방안을 담은 내부 보고서가 발견되었다. 전직 사무총장들은 조직적으로 감사를 방해하고 은폐해 검찰에 송부되었다. 또한 선관위 직원 128명이 청탁금지법을 어기고 금품을 받고, 선거관리위원들이 근거도 없이 매달 수당 200만원씩 지급한 사실도 적시했다.

전직 총장 자녀를 채용해 준 혐의를 받은 시도선관위 직원들은 관련 문서를 변조했다가 적발되었다. 또 다른 시도선관위 상임위원 자녀 특혜 채용에 가담한 혐의를 받는 직원도 감사를 앞두고 관련 문서를 파쇄했다가 적발되었다. 관행이라는 이름으로 선관위 직원들이 자녀 특혜 채용 등 중대한 인사 비리를 옹호한 정황도 밝혀졌다.

국정원 조사에서는 투표지분류기 사용시 비인가 USB를 무단 연결해 해킹프로그램 설치가 가능했으며, 이를 통해 투표 분류 결과를 바꿀 수 있는 가능성을 시연해 보였다. 또한 투표지분류기에 인터넷 통신이 가능한 무선 통신 장비를 연결해 보안 검증 프로그램을 우회하면 투표를 변경할 수 있다는 것도 지적했다.

이 뿐만 아니다. 선관위 내부망과 외부와 완벽하게 분리해야 하는데 보안이 철저하지 않아 해킹으로 업무망과 선거정보망으로 침입이 가능했다고 밝히고 있다. 장비제품이 출시될 때 세팅된 초기 패스워드로 해커가 접속할 수 있는 약점도 발견되었다고 한다. 도저히 상상할 수 없을 정도 안보의식이 결여되어 있는 것이 확인되었다.

정당들의 당대표 및 최고위원의 온라인투표 선거도 쉽게 해킹이 가능했고, 사전에 인지하지 못한 상태에서 북한 해킹조직의 악성코드에 감염돼 대외비 메일문건, 저장자료가 유출된 사실도 확인되었다.

재외공관선거망을 통한 재외국민 선거인명부의 탈취도 가능했으며, 재외공관 업무용 PC에서 선관위 내부망까지 접속이 가능했다고 한다. 재외공관에서 투표할 때 외교부에 위탁해 진행되는 선거인데 보안이 취약할 경우 내부정보망에 구멍이 날 수 있다는 것이다.

선관위의 신뢰는 바닥에 떨어진 것과 다름없다. 현 위기적 상황을 극복하기 위한 개혁방향, 내용 그리고 로드맵을 보여줘야 실망한 국민들에게서 다시 신뢰를 회복할 수 있는데, 그런 모습이 아직 보이질 않아 안타깝다.

관료적 모습을 모두 털어내고 새로운 모습으로 거듭나야 한다. "한국이 하면 세계1위가 된다"는 구호를 이제는 쉽게 접하게 된다. 한강의 노벨문학상 소식이 온 국민을 들뜨게 하는 2024년의 가을, 선관위는 어떻게 세계1위의 트렌드 세터가 되어야 할지 깊이 성찰해 볼 수 있길 진심으로 희망한다.

이와 함께 국제민주주의선거원조 기관이 제시하는 선관위의 구조적 문제와 기능적 약점을 해결할 수 있는 국회차원의 TF팀도 가동되어 제대로 선거의 질을 끌어 올리기 위한 노력을 기울여야 할 때라 본다.

*필자 최연혁 교수는 = 스웨덴 예테보리대의 정부의 질 연구소에서 부패 해소를 위한 정부의 역할에 관한 연구를 진행했다. 스톡홀름 싱크탱크인 스칸디나비아 정책연구소 소장을 맡고 있다. 매년 알메랄렌 정치박람회에서 스톡홀름 포럼을 개최해 선진정치의 조건에 대해 함께 고민하고 그 결과를 널리 설파해 왔다. 한국외대 스웨덴어과를 졸업하고 동대학원에서 정치학 석사 학위를 받은 후 스웨덴으로 건너가 예테보리대에서 정치학 박사 학위를 받고 런던정경대에서 박사후과정을 거쳤다. 이후 스웨덴 쇠데르턴대에서 18년간 정치학과 교수로 재직했으며 버클리대 사회조사연구소 객원연구원, 하와이 동서연구소 초빙연구원, 남아공 스텔렌보쉬대와 에스토니아 타르투대, 폴란드 아담미키에비취대에서 객원교수로 일했다. 현재 스웨덴 린네대학 정치학 교수로 강의와 연구 활동을 이어가고 있다. 저서로 '우리가 만나야 할 미래' '좋은 국가는 어떻게 만들어지는가' '민주주의의가 왜 좋을까' '알메달렌, 축제의 정치를 만나다' '스웨덴 패러독스' 등이 있다.

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