행정안전부, 미래지향적 행정체제개편 자문위원회, '지방행정체제개편 권고안' 발표

(비전21뉴스) 행정안전부 소속 민간 자문위원회인 ‘미래지향적 행정체제개편 자문위원회’가 1월 22일 '지방행정체제개편 권고안'을 발표했다.

행정안전부는 민선자치 30년이 되는 올해 2025년을 맞아, 인구감소와 지방소멸 등 당면한 문제에 대응하고 자치제도의 변화 방향을 모색하기 위해 지방행정･도시계획･인구･미래전략 등 다양한 분야 전문가로 구성된 미래위를 운영해 왔다고 밝혔다.

미래위는 지난 2024년 5월 출범했으며, 8개월 간 11차례 전체회의와 6차례 지역 현장 의견수렴을 거쳐 이번 권고안을 마련했다.

이날 발표된 권고안은 행정환경 변화와 미래 전망을 검토하고, 이러한 변화에 대응하기 위한 개편방안을 내용으로 하고 있다.

미래위는 우리 사회가 직면할 미래 환경변화를 파악해야 대응 방안을 준비할 수 있다면서 인구구조, 경제구조, 교통･통신, 지방재정 측면에서 향후 20년 이상의 변화상을 상세하게 분석했다.

그리고 이에 대응하기 위하여 지방행정체제의 행정구역, 계층, 기능 측면에서 8개 개편방안을 제시했다.

권고안의 주요 내용은 다음과 같다.

' 행정환경 변화와 미래 전망 '

먼저 인구구조 변화로, 2020년 감소 추세로 돌아선 총인구는 2052년 시점에 4,627만명까지 줄어들고 특히 비수도권 광역시 인구는 약 25% 줄어들 것으로 전망된다.

또한, 미래위는 국토 면적의 11.8%인 수도권에 더 많은 인구가 집중될 것으로 보면서, 2052년에는 총인구의 53%, 청년인구의 경우 58%가 수도권에 밀집될 것으로 예상했다.

수도권 집중으로 인한 경쟁 심화, 주거･고용 불안이 저출산으로 이어지면서 고령화 현상이 가속화되고, 2052년에는 65세 이상 인구가 전체인구의 40%, 비수도권 ‘도’ 인구의 46.9%에 이를 것으로 분석했다.

두 번째는 경제구조 전환으로, 미래위는 AI･빅데이터 분야와 같은 지식기반산업이 지속 확대되는 등 산업 구조 변화를 지적했다.

지식기반산업은 기술집약적 특성상 일자리 수가 제한되고 산업 확대 수혜 지역도 인프라가 집중된 수도권에 한정될 것이라면서, 수도권으로 경제력･인구 이동이 가속화되고 1차산업과 전통적 제조업 쇠퇴에 직면한 비수도권은 어려움이 가중될 것으로 전망했다.

세 번째는 교통과 통신 발달로, 도로와 철도망이 연장되고 전국적 이동량이 늘어나는 한편, 통신기술 발전으로 서비스 접근성이 높아지는 현상을 주요 ‘행정환경 변화’로 검토했다.

미래위는 이러한 변화가 실질적으로는 시공간을 축소하는 효과를 가져와 생활 패턴이 대도시권 중심으로 바뀌어가고, 수도권･대도시권에 거점을 둔 전국 대상 서비스가 더욱 확대될 것이라고 보았다.

이로 인해 농촌과 소규모 도시는 소멸위험이 높아지고, 총인구가 감소하는 중에도 2040년 시점의 인구 20만∼100만명 규모인 중･대도시 인구는 오히려 5% 이상 늘어나는 등 이른바 ‘도시 간 빈익빈 부익부 현상’이 심화될 것으로 판단했다.

미래위는 네 번째로 지방자치단체 간 재정적 양극화에 주목했다.

초고령화로 인한 복지분야 지출 증가로 정부의 지방이전재원은 2022년 GDP 대비 7.6%에서 2050년 6.3%로 감소하는데, 지방세수도 2022년 118조원에서 2050년 113조원 수준으로 4.6% 감소하고, 특히 군 지역은 동기간 19.6% 감소할 것으로 내다봤다.

2024년 기준 지방세로 공무원 인건비를 충당할 수 없는 자치단체가 104개인 상황에서 장기적으로는 행정서비스 제공에 어려움을 겪는 자치단체가 양산될 것으로 전망했다.

미래위는 현재 지방행정체제는 인구와 경제력이 성장하던 30년 전에 만들어진 것으로 행정환경 변화에 대응할 수 없다면서, ▲시･도 경계를 초월한 초광역권 행정 미흡, ▲비수도권 자치단체 위기, ▲지방행정체제와 실제 행정수요 간 불일치 등을 문제로 지적했다.

' 지방행정체제 개편방안 '

미래위는 이러한 인식 하에, ①수도권 집중과 지방소멸 완화에 기여하고, ②인구구조 변화에 효과적으로 대응하며, ③전국 어디서나 기본적 삶의 질을 확보하는 것을 목표로 지방행정체제 개편방안을 마련해 권고했다.

개편방안은 ▲광역시･도 간 통합, ▲시･군･구 통합, ▲특･광역시와 시･군 간 구역 변경, ▲비수도권 거점 대도시 확대, ▲지방자치단체 기능 조정, ▲특별지방자치단체 활성화, ▲자치계층 재검토, ▲읍･면･동 효율화다.

미래위는 개편방안이 개별적, 단편적으로 적용되어서는 안되고 종합적이고 체계적으로 이행되어야 한다는 점을 강조했다.

또한, 지역이 주도하여 최적의 개편안을 찾아내고, 정부는 이를 지원하는 형태로 추진되어야 한다고 밝혔다.

첫 번째 개편방안은 초광역권을 형성하고 전국을 수도권 일극체계에서 다극체계로 전환하기 위한 ‘광역시･도’ 간 통합이다.

통합을 고려할 수 있는 지역으로는 지역의 역사성과 규모의 경제 등을 감안해 비수도권 광역시와 도를 제시했다.

○ 대구･경북, 대전･충남, 부산･경남 등이 현재 시·도 간 통합을 추진 중으로, 미래위는 초광역권 행정 효율을 위해 통합 후 광역･기초 2계층을 유지할 것과 권한 이양 등 정부의 적극적인 지원을 권고했다.

두 번째는 ‘시･군･구 통합’으로, 인구감소 과소 시･군 통합뿐만 아니라 초광역권 성장을 견인하는 거점 도시 조성형 통합, 자치구 적정 규모를 유지하기 위한 자치구 간 통합을 제시했다.

시･군･구 통합은 주민 의견을 수렴해 지역 주도로 추진하되, 정부는 통합을 촉진할 수 있는 지원방안을 마련하고 관련 지표와 데이터를 마련하는 등 적극적인 지원 역할을 해야 한다고 권고했다.

세 번째는 특･광역시와 연접한 시･군 간 구역 변경으로, 행정구역이 달라 주민 불편이 큰 지역과 편입 시 발전 가능성이 있는 지역을 대상으로 구역을 변경할 수 있다고 했다.

이는 주민 수요에 따라 지역이 주도하되, 시･군의 독립적인 도시계획 수립 필요성에 따라 자치구로 전환하거나 시･군 지위를 유지한 채로 특·광역시에 편입할 수 있을 것으로 검토하고, 관련 제도 정비가 필요하다고 보았다.

네 번째는 비수도권 거점 대도시 확대로, 특례시와 대도시는 권역 전체의 성장을 견인하는 거점기능을 수행하고 인구 유출을 방지하는 역할을 해야 한다고 강조했다.

이를 위해 비수도권에 한정해 특례시･대도시 인구기준을 하향 조정하고, 새롭게 정성적 기준을 도입하여 거점 기능 수행, 인접 지역과의 연계･협력, 시･군 간 통합 여부를 검토해야 한다고 제시했다.

또한 별도 관리체계를 두고, 인구기준과 정성적 기준을 종합 검토하여 특례시와 대도시 지정 및 해제 여부를 결정하는 방안을 제안했다.

다섯 번째는 지방자치단체 기능 조정으로, 각 자치계층에 따른 조정 필요성을 제시했다.

시･도는 ｢특별자치도 설치 특별법｣을 제정하지 않아도 필요한 권한과 특례를 부여할 수 있는 일반화된 제도를 마련하고, 특례시와 대도시는 거점기능을 수행할 수 있도록 지금보다 더 높은 수준의 권한을 부여할 것을 정부에 권고했다.

예산과 인력이 부족한 시･군은 사무특례를 두어 관할 ‘도’가 일부 사무를 직접 수행하는 방식으로 지원할 필요가 있다고 보았다.

여섯 번째는 자치단체 간 연계와 협력을 강화하기 위하여 특별지방자치단체를 활성화할 것을 제안했다.

구성 자치단체로부터의 독립성을 강화하기 위해 교부세나 지역균형발전특별회계를 통해 재정 지원하는 방안이 필요하다면서, 중앙부처 차원의 협의체를 운영하며 사무 이관･위임을 지원하는 방안과 유형에 따라 특별지방자치단체가 수행하기 적합한 사무를 제시할 것을 권고했다.

일곱 번째는 자치계층에 대한 장기적인 재검토다.

현재 우리 지방행정체제는 광역･기초 2계층을 원칙으로 하는데, 중장기적으로 광역시 관할 자치구와 존속이 어려운 과소 시･군을 일반구･행정시･행정군으로 전환하거나 단체장 선출 방식을 다르게 하는 등 기관 구성 다양화도 검토할 수 있다고 했다.

여덟 번째는 읍･면･동 효율화로, 단기적으로는 실제 지역 특성에 따라 읍･면･동을 자유롭게 설치하도록 유연화하고 설치 기준을 정비하는 한편, 설치 단위를 광역화해야 한다고 밝혔다.

중장기적으로는 읍･면･동 하부행정기구 체계를 읍(농촌)･동(도시) 등으로 단순화하고, 행정 창구 기능에서 벗어나 주민 커뮤니티 중심 공간으로 기능을 재편하는 방안도 고려할 수 있다고 했다.

미래위는 지방행정체제를 정책이 집행되는 그릇에 비유하면서, 정부의 균형발전과 인구감소 대책 등이 유의미한 효과를 거두기 위해서는 지방행정체제가 먼저 개편되어야 한다고 강조했다.

지방행정체제가 30년을 맞이한 지금이 주민에 대한 지속 가능한 행정서비스 제공, 대한민국의 지속 가능한 발전을 위해 미래를 준비해야 하는 시점이라면서, 정부가 미래위 지방행정체제개편 권고를 접수해 후속조치를 이어가 줄 것을 당부했다.

고기동 행정안전부 장관 직무대행은 “미래위 차원에서 권고해 주신 ｢지방행정체제개편 권고안｣은 민선자치 30주년을 맞이해 인구감소와 지방소멸이라는 국가적 위기를 극복하기 위한 방안”이라면서, “행정안전부는 후속조치를 추진해 나갈 ‘지원단’을 설치하고, 충분한 의견수렴을 거쳐 이행방안을 마련･추진할 예정”이라고 밝혔다.