공동이행 방식 적용 시 출자 비율·이익 배분 등 명시해야

■ 공공 계약에 대한 이해

공공사업 낙찰자 선정 때

합법·공정성·투명성 갖춰야

계약상대방 이익 제한 금지

수의계약, 제한적으로만 허용

천재지변·재공고 등 사유 필요

[정보통신신문=이민규기자]

정보통신공사 등 각종 시설공사는 발주처와 원도급자 또는 원도급자와 수급사업자 사이의 계약에 바탕을 두고 있다. 발주처의 입찰공고 후 낙찰자 선정과 시공, 공사 완료에 이르기까지의 일련의 과정이 양자 간 혹은 다자 간 계약에 의해 성립한다. 이에 계약 관련 규정을 올바르게 이해하는 것은 원활한 공사업무 수행의 필수 요소라 할 수 있다. 특히 공공 계약제도에 관한 법령과 절차를 정확하게 숙지해야만 정부 등 발주처에서 집행하는 사업을 차질 없이 이행할 수 있다.

■ 계약목적물에 따른 분류

사전적 의미에서 계약이란 2인 이상의 당사자가 서로 청약과 승낙이라는 의사를 표시하고 그 의사의 합치로서 성립하는 법률행위를 말한다.

나아가 공공 계약은 사법상의 계약으로서 기본적으로 민법상의 일반원칙인 계약자유의 원칙, 신의성실의 원칙, 사정변경의 원칙과 권리남용 금지의 원칙이 적용된다. 다만, 공공 계약의 사법상 계약자유의 원칙은 일반 사인 간 거래의 계약자유의 원칙과는 다소 차이가 있다. 국민의 세금으로 관련 사업이 집행되고, 공사 및 재화·용역 등의 공급에 관한 계약이행은 궁극적으로 공공의 이익을 위한 것이기 때문이다.

이에 공공 발주기관은 낙찰자 선정에 있어서 합법성과 공정성, 투명성 등을 담보할 수 있어야 한다. 나아가 계약을 체결할 때 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정해서는 안된다.

공공 발주처에서 계약을 체결하기 위해서는 먼저 계약목적물과 계약체결 형태, 계약체결 방법, 계약 절차 등을 결정해야 한다.

계약목적물을 결정한다는 것은 해당 사업의 특성에 따라 △공사 △물품 제조·구매 △용역 등 계약의 기본 성격을 정하는 것이다. 여기서 공사계약은 개별법령에 따라 △정보통신공사 △전기공사 △소방시설공사 △건설공사(종합·전문) 등으로 나눌 수 있다.

물품의 제조·구매계약은 업무 수행을 위해 필요한 물품의 제조를 위한 계약이나 이미 완성된 물품의 구매를 위한 계약을 의미한다. 또한 용역 계약은 설계 및 감리, 학술연구, 시설관리, 연구 등 주로 사람의 노동력을 계약의 목적으로 하는 게 일반적이다.

■ 계약 형태에 따른 분류

계약은 체결 형태에 따라 △확정계약 및 개산계약, 사후원가검토조건부 계약 △총액계약 및 단가계약 △장기계속계약 및 단년계약, 계속비계약 △단독계약 및 공동도급계약 등으로 나눌 수 있다.

확정계약은 발주기관에서 계약체결에 앞서 미리 예정가격을 작성하고 이를 기초로 계약을 체결하는 것이다. 이는 통상적인 계약의 형태라 할 수 있다.

개산계약은 미리 예정가격을 정할 수 없을 때 대략적인 가격(개산가격)을 정해 체결하는 계약이다. 사후원가검토조건부 계약은 입찰 전 예정가격을 구성하는 일부 비목의 금액을 결정할 수 없을 때 계약 금액을 잠정적으로 정하고 계약이행 완료 후 사후정산 하는 방식으로 진행된다.

계약목적물의 범위를 기준으로 보면 계약은 총액계약과 단가계약으로 나눌 수 있다. 먼저 총액계약은 당해 계약목적물 전체에 대한 총액으로 체결하는 계약이다. 단가계약은 일정 기간 제조·수리·가공·구매·공급·매매·사용 등을 지속적으로 이행할 필요가 있을 때 당해연도 예산의 범위 내에서 소정의 단가에 대해 체결하는 계약을 의미한다.

계약기간 기준으로 보면 계약은 장기계속계약, 단년도 계약, 계속비계약으로 분류할 수 있다. 장기계속계약은 수년간 계속해서 사업을 존속할 필요가 있거나 그 이행에 여러 해의 시간이 소요되는 경우에 체결한다.

단년도 계약은 계약 이행기간이 1회계연도인 경우로서 당해 연도 예산을 재원으로 체결하는 계약을 맺는 방식이다. 계속비계약은 장기계속계약과 달리 차수별 계약이 아닌 1회 계약으로 이뤄진다. 계약서상의 계약 금액에는 총공사비를 명기하고 회계연도의 예산에 계상되는 금액인 연부액을 부기하게 된다.

■ 단독계약과 공동도급계약

수급인의 수를 기준으로 보면 계약은 단독계약과 공동도급계약으로 나눌 수 있다. 먼저 단독계약은 계약상대자를 1인으로 하는 계약 방법이다. 국가계약법 제25조 및 지방계약법 제29조는 “계약담당자는 필요하다고 인정하면 계약상대자를 2명 이상으로 하는 공동계약을 체결할 수 있다”고 규정하고 있다. 이 조항을 풀어보자면 공공 계약은 원칙적으로 단독계약을 우선한다고 볼 수 있다.

공동도급계약은 공사·제조 기타의 도급계약에 있어 2인 이상의 수급인이 해당 계약을 공동으로 수행하기 위해 잠정적으로 결성한 공동수급체와 체결하는 계약이다. 이는 시공 실적과 기술력 등에서 상대적으로 대기업에 비해 열등한 지위에 있는 중소기업의 수주 기회를 확대하고 기술 습득을 지원하는 데 목적을 두고 있다.

공동도급계약은 이행방식에 따라 다시 △공동이행방식 △분담이행방식 △주계약자관리방식 △혼합방식 등 크게 4가지로 나눌 수 있다.

먼저, 공동이행방식은 공동수급체의 각 구성원이 일정 출자비율에 따라 연대해 공동으로 계약을 맺는 것이다. 이 방식에 따를 경우 공동수급협정서에 각 구성원의 출자 비율과 이익 배분 및 손실 부담에 관한 사항을 구체적으로 명시해야 한다.

분담이행방식은 공동수급체의 각 구성원이 계약의 목적물을 나누어 각자 그 분담 부분에 대해서만 자기의 책임으로 이행하는 방법이다. 이 방식에 따른 경우 공동수급협정서에는 각 구성원의 분담 내용과 공통경비의 분담에 관한 사항이 명시될 뿐이다. 공동이행방식과 같이 출자비율과 손익배분에 관한 사항 등은 포함되지 않는다.

두 방식의 차이점을 쉽게 설명하면 공동이행방식은 2인 이상의 업체가 같은 일을 나누어 수행하는 것이고, 분담이행방식은 2인 이상의 업체가 다른 일을 각각 수행하는 것이다.

주계약자관리방식은 건설산업기본법에 따른 건설공사를 수행하기 위한 공동수급체의 구성원 중 종합건설업자가 주계약자가 돼 공사를 종합 계획·관리·조정하는 것이다. 전문건설업자 또는 주계약자가 아닌 종합건설업자는 부계약자로서 시공에 참여하게 된다.

혼합방식은 공동이행방식과 분담이행방식을 혼합하지 않으면 입찰을 제대로 진행하기 어렵거나 계약의 목적 달성이 사실상 곤란한 경우에 적용한다.

대표적인 공동도급계약으로 지역의무 공동도급을 들 수 있다. 이는 공사금액의 최소 20∼40% 이상을 공사 현장에 소재한 지역업체와 의무적으로 공동수급체를 구성해 도급받도록 하는 제도다. 지역의무 공동도급의 적용을 받는 공사계약은 공사 현장을 관할하는 특별시·광역시·특별자치시·도 및 특별자치도에 법인등기부 상 본점 소재지가 있는 자 중 1인 이상을 공동수급체의 구성원으로 해야 한다.

■ 계약체결 방법에 따른 분류

공공계약은 계약체결 방법에 따라 △일반경쟁 입찰 △제한경쟁입찰 △지명경쟁 입찰 △수의계약으로 나눠볼 수 있다.

일반경쟁 입찰은 일정한 자격을 가진 불특정 다수의 희망자를 입찰에 참가하도록 하는 방법이다. 공공계약의 경우 일반경쟁 입찰에 부치는 게 기본 원칙이다. 일반경쟁입찰은 입찰참가 기회를 넓힐 수 있는 이점이 있다. 반면, 사업 수행을 위한 적정 요건을 갖추지 않은 여러 업체가 입찰에 뛰어들게 되면 과열 경쟁이나 부실공사 등의 부작용이 생길 수 있다.

제한경쟁입찰은 계약의 목적과 성질 등에 비추어 필요한 경우 입찰 참가 자격을 시공능력공시액, 사업실적, 기술자 보유상황 등 일정한 기준에 의해 제한하는 방식이다. 이는 불성실하고 능력이 없는 자를 입찰에 참가하지 못하도록 함으로써 공공사업을 공정하고 경제적으로 집행하는 데 목적이 있다.

지명경쟁 입찰에 의한 계약은 특정의 다수인을 지명해 지명된 자들로 하여금 경쟁을 시켜 계약상대방을 결정하는 방법이다. 이는 계약의 성질 또는 목적에 비추어 특수한 설비나 기술, 자재·물품 또는 실적이 있는 자가 아니면 계약 목적을 달성하기 곤란한 경우 등에 적용한다.

수의계약은 계약담당공무원이 경쟁의 방법을 적용하지 않고 계약상대방을 임의로 선정해 계약을 맺는 방식이다. 경쟁에 부칠 여유가 없거나 국가기관의 행위를 비밀로 할 필요가 있을 경우 등에 적용한다. 하지만 이 방식을 적용할 경우 계약담당공무원과 입찰 참가업체가 부당한 방법으로 결탁할 우려가 있다.

이에 수의계약은 법령상 규정하고 있는 경우에만 제한적으로 허용된다. 국가계약에 적용되는 수의계약의 사유는 △천재지변 등 경쟁에 부칠 여유가 없거나 경쟁에 부쳐서는 계약의 목적을 달성하기 곤란하다고 판단되는 경우 △특정인의 기술이 필요하거나 해당 물품의 생산자가 1인뿐인 경우 등 경쟁이 성립될 수 없는 경우 △중소기업자가 직접 생산하는 제품의 제조·구매 △국가유공자, 장애인단체와의 물품·용역 계약 △기타 경쟁이 비효율적인 경우 △재공고 입찰 △계약의 해제·해지 등이다. 지방 계약도 이 기준을 크게 벗어나지 않는다