공공기관 그린벨트 해제 '일부만 개발, 나머지 장기보유' 가능성 논란…전문가들 "공공이익 환원 시스템 시급'"

- 그린벨트 해제 후 공공개발, 공공이익과 차익 실현 사이의 균형 문제

- SH공사의 토지 보유 전략, '토지 공기업에 팔아야 바람직' 논란

[녹색경제신문 = 문홍주 기자] 서울시와 서울주택도시공사(SH공사)가 그린벨트를 해제하고 개발하는 과정에서 '일부만 공공 개발에 사용하고 나머지 토지는 장기적으로 보유하며 차후 차익을 거둬 자산 가치를 극대화할 가능성이 있다'라는 이야기가 있어 논란이다.

서울시는 최근 서초구 서리풀지구의 그린벨트를 해제하여 약 2만 가구의 주택을 공급할 계획을 발표했다. 이 중 약 55%인 1만 1천 가구는 신혼부부용 장기전세주택으로 공급될 예정이다.

그러나 나머지 9천 가구에 대한 구체적인 공급 방식이나 토지 활용 계획에 대해서는 아직 명확한 정보가 공개되지 않았다. 일부에서는 SH공사가 공공개발 후 일부 토지를 보유하여 향후 개발 이익을 추구할 가능성이 있다는 우려가 제기되고 있다.

다수의 부동산 전문가는 "SH가 나머지 지역을 그대로 쥐고, 깔고 앉을 생각이란 이야기가 일각에서 나오고 있다"라며 "해당 지역이 공공 개발에 방점이 찍혀있는거라면, 나머지 지역도 같은 목적으로 공개하는 게 이치에 맞지 않느냐"고 했다.

또한 "이렇게 공공 개발 지역의 일부만을 개발하고 나머지는 그대로 보유하는 전략은 과거 SH가 한번 재미를 봤던 것"이라며 "SH는 '주택 시장 안정화를 도모하기 위한 것'이라는 명분을 내세울테지만 결과적으로 이는 공공 개발의 본래 취지와 상충될 수 있다"는 우려를 전했다.

토지 보유 전략과 성공 사례

앞서 전문가들이 이야기한 것처럼 SH공사는 과거 마곡지구와 같은 개발 사례에서 공공의 자산 보유 전략을 통해 상당한 성과를 거둔 바 있다.

SH는 이 방식에 대해 '초기 자금 부담을 줄이는 동시에, 토지 가치를 상승시키며 장기적으로 공공이익을 극대화할 수 있는 전략'이라고 했다. 그러나 이 방식에도 문제는 있다. 이렇게 얻어낸 이른바 '공공이익'이 어떻게 활용되어야 하는지에 대한 법적 기준이나 논의가 부족하기 때문이다.

참고로 마곡지구 개발 과정에서 SH공사는 택지 매각과 공공분양을 통해 약 5,000억 원의 이익을 창출했으며, 공공임대주택 보유로 인해 자산 가치 상승분만 약 6조 7,000억 원에 달했다.

이는 초기 사업비 2조 원의 약 3.6배에 해당하는 수익으로, 공공이 장기적으로 토지를 보유했을 때의 가능성을 보여준 대표 사례로 평가받는다. 문제는 이렇게 보유한 토지를 이후 민간에 매각하면서 벌어졌다.

이와 관련해 당시(2018년) 경제정의실천시민연합(경실련)에서는 SH공사가 이른바 '땅장사'를 했고, 서울시가 아파트 건축비를 부풀렸다는 의혹을 제기하는 등 비판을 이어갔다.

SH는 공적임대주택 건설사업을 추진하는 데 들어가는 손실, 사업재원 마련 등을 위해 이같은 방식이 필요하다고 했다. 이에 대해 경실련은 토지를 매각하지 말고 공공이 보유해야 한다고 주장했다.

한편 최근 SH공사가 발표한 시뮬레이션에 따르면, 공공이 토지를 보유하고 건물만 분양하는 '골드타운' 방식을 활용하면 공공이익이 기존 대비 약 2배 증가할 수 있다는 분석 결과를 발표하기도 했다.

3기 신도시와 그린벨트 해제지 개발 전략

SH공사는 3기 신도시 개발이나 그린벨트 해제 지역에서도 과거와 유사한 전략을 적용할 가능성이 높아 보인다.

SH공사 김헌동 사장은 과거 발언(판교신도시 개발이익 분석 결과 발표)을 통해 "공공개발 과정에서 토지를 매각하기보다는 보유하는 방식이 주택 가격 안정화와 공공이익 증대에 더 효과적"이라며, "그린벨트 해제 지역에서도 이를 적극적으로 활용해야 한다"고 밝혔다. 그는 이를 통해 약 9조 5,000억 원의 주택 가격 안정 효과를 기대한다고 덧붙였다.

하지만 이러한 전략은 공공이익 실현과 함께 공공기관의 차익 독점 논란을 불러일으킬 수 있다. 설령 과거처럼 SH가 이 지역을 민간에 절대로 매각하지 않는다고 할지라도 '특정 지역에서 공공개발로 발생된 이익을 어디에 써야하는가'와 관련해 문제의 소지는 여전하다.

부동산 전문가들은 "해당 지역 개발에서 발생한 차익을 그 지역의 발전에 사용하는 게 아니라 SH의 사업 적자를 메꾸거나, 다른 공공택지 구입에 활용하는 게 정말 맞는 것인지 국민 여론을 수렴해 따져봐야 한다"고 말한다.

공공성과 투명성 확보의 과제

SH공사가 추진하는 공공개발 전략은 공공이익을 확대할 가능성을 가지고 있지만, 장기적인 토지 보유가 시장 논리로 변질될 경우 공공성이 약화될 위험도 존재한다.

특히, 공공이 보유한 토지가 추후 상업용으로 활용되거나 높은 임대료를 통해 차익을 실현한다면, 이는 공공개발의 본래 취지와 맞지 않는다는 비판에 직면할 수 있다.

부동산 전문가들은 "공공기관이 세금으로 집을 짓고, 남은 땅으로 이익을 창출하며, 이를 민간에 비싼 값에 되팔거나 임대이익을 거둬 추가적인 차익을 얻는 구조로 비춰질 수 있다"라며 "SH공사와 서울시가 공공개발의 투명성을 강화하고, 보유 토지의 활용 계획을 명확히 공개해야 한다"고 지적했다.

또한, 공공개발로 발생한 차익이 공공주택 확대나 사회적 목적에 재투자되는지에 대한 철저한 모니터링 체계도 요구된다.

정책 전문가들은 "그린벨트 해제 후 개발에서 SH공사의 장기 토지 보유 전략은 자산 가치를 극대화하고 공공이익을 증대하는 데 일부 기여할 수 있다"면서도 "하지만 이러한 전략이 시장 논리로 작동하지 않도록 명확한 가이드라인과 공공성 확보 방안을 마련하는 것이 필수적"이라고 했다.

문홍주 기자 real@greened.kr

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