헌법재판소가 경기도 남양주시와 주민 3명이 “상수원보호구역 규제로 기본권이 침해받고 있다”며 제기한 헌법소원을 27일 각하했다. 각하란 청구가 법률적 요건을 갖추지 못해 판단에 나아가지 않는다는 결정이다.
헌재 “권리 침해 원인은 법령 아닌 행정기관 ‘집행’”
헌재는 이날 재판관 9인 전원일치 의견으로 남양주시가 수도법 제7조 제6항과 관련 시행령·규칙 등에 대해 제기한 위헌확인 청구를 모두 각하했다. 지난 2020년 10월 경기 남양주시와 주민들이 심판을 청구한 지 5년 만이다.
헌재는 주민들이 주장하는 기본권 침해가 법이 아닌 ‘행정기관의 집행’에 따라 발생하는 것이라고 봤다. 수도법은 “상수원보호구역의 허가 기준을 대통령령에 위임한다”고 했고, 대통령령은 이를 환경부령에 위임하고 있는데, 이에 근거한 행정기관의 집행이 없으면 기본권 침해가 발생하지 않는다는 취지다. 시행령이 헌법소원 대상이 되려면 별도의 집행 행위 없이 시행령 그 자체로 기본권이 침해되는 ‘직접성’이 먼저 인정돼야 한다.
구체적으로는 자신의 주택을 음식점으로 용도변경 신청했다가 좌절된 허모씨에 대해 “행정청이 구체적인 불허가 처분을 했을 때 비로소 기본권이 침해되는 것”이라고 했다. 행정기관에서는 휴게음식점과 일반음식점의 총 수 범위 내에서 허가 여부를 결정할 수 있으므로, 조항 자체로 인해 허가 여부가 결정되는 게 아니라는 취지다.
아울러 주민들의 헌법소원 청구가 청구 기간을 준수하지 못했다고도 했다. 헌법소원은 기본권 침해가 발생했음을 안 날로부터 90일 이내에, 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구해야 하는데 주민 3명은 늦어도 2011~2018년 규제를 받고 있다는 사실을 알았다는 것이다. 상수원보호구역 규제로 딸기 가공 시설 인허가를 받지 못했다는 언론 인터뷰 내용, 주택 구입 시기 등이 근거가 됐다. 남양주시가 제기한 청구는 “지방자치단체는 기본권의 주체가 될 수 없다”며 각하했다.
2020년 “평등권·재산권 등 침해” 헌법소원 제기
앞서 정부는 1975년 7월 한강 상류인 북한강과 접한 남양주·광주·양평·하남 등 4개 시·군 158.8㎢를 팔당 상수원보호구역으로 지정했다. 이 가운데 26%인 42.4㎢가 남양주시 조안면으로, 조안면은 전체 면적의 84%가 상수원보호구역이다. 이곳에서는 거주 목적이나 경제활동을 위한 건축물·공작물 설치가 엄격히 제한되며, 음식점과 펜션 등 운영도 제한된다.
이에 2020년 10월 경기도 남양주시와 조안면 주민대표 3명은 “상수원 보호 규제가 평등권, 직업선택의 자유, 재산권 등을 침해한다”며 헌법재판소에 헌법소원을 제기했다. 청구인 3명은 직접 농사지은 딸기를 가공해 딸기잼·딸기주스를 판매하고자 했으나 불허된 장모씨, 숙박업·음식업 운영을 시도했으나 좌절된 2명 등이다.
남양주시는 “조안면 소재 부동산과 인근 지역의 부동산 가격 차이가 상당하고 재산권 제한에 대한 보상제도가 매우 미흡하다”며 과잉금지 원칙에 반해 재산권을 침해한다고 주장했다. 아울러 ”북한강 맞은편인 양평군 양서면 양수리는 상수원보호구역이 아니어서, 해당 조항은 합리적 이유 없이 두 지역 주민들의 달리 취급해 평등권을 침해한다”고도 했다.
이 사건은 깨끗한 식수원 유지와 주민들의 재산권이라는 두 가치가 충돌하는 사건으로 주목받았다. 남양주시는 지난 5년간 수차례 탄원서와 선고기일 지정 신청서를 내며 조속한 판결을 촉구해왔다. 만일 헌법불합치·일부위헌 결정이 나올 경우 수도법과 상수원 관리규칙에 등 상수원 규제 전반에 대한 제도 재정비 가능성이 점쳐졌으나, 헌재의 각하 결정으로 좌절됐다.
